唐山
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深入研讨公文的行文方向——兼与张维功同志商榷

2016-02-18 15:38:19  浏览次数:

  

 

 

拜读张维功同志发表在《秘书之友》2015年第12期的《公文文种行文方向的界定》一文(以下简称《界定》),感到文中谈及的问题虽然是“老问题又重新提起”,却因学界观点相左而有深入研讨之必要。本文侧重从“公文按行文方向如何分类”和“现行公文文种如何归类”这两个问题谈些拙见,与张维功同志商榷,并与学界同人切磋交流。

一、公文按行文方向如何分类

按行文方向分类的公文当属可编排发文字号而独立行文的狭义法定公文(也可简作“狭义公文”),不能独立行文的公文自然不在此列。笔者在2008发表的《公文分类难点疑点盲点探讨与思考》一文中曾提出:长期以来,狭义公文一直被分成上行文、下行文、平行文三类,公报、公告、通告均被列为下行文。传统的三分法受过挑战,有学者曾提出增加泛行文,称作四分法。对“四分法,学界有的赞同,有的不赞同或不完全赞同。而公文著作中,大都仍将公文分作上行文、下行文、平行文三类,仅个别著作将公文分作上行文、下行文、平行文、泛行文四类。为解决好现存的矛盾和问题,且理顺好逻辑关系,笔者提出实行两次分类法,即第一次将公文分作单行文和泛行文;第二次将单行文分作上行文、下行文、平行文,将泛行文分作特定受文对象行文和非特定受文对象行文。[1]

《界定》文中提出“将具有多向行文的文种归为泛行文(或通行文),不符合形式逻辑的科学原则的观点,并作了这样的阐述:四分法违背了逻辑学的分类原则。泛行文,意味着含有上行文、平行文、下行文三种方向,存在子项兼容的问题。三分法,已穷尽了按行文方向划分文种的外延,再划出一个泛行文类来,就出现了子项之和大于集合整体外延的问题。划分标准上,泛行文是基于性质划分的,这样就出现了一个层级按行文方向和性质划分的多元标准问题。对此,笔者认为值得商榷。很明显,泛行文也是基于行文方向划分的,说“三分法已穷尽了按行文方向划分文种的外延不符合实际。

《界定》文中另有这样的阐述:“行文方向多向性的公文文种,在行文方向归属上,依据组织关系和职权范围,但又不能囿于‘法定的、静态的、稳定的行政级别、权力关系’,应具体问题具体分析,结合处理公务活动的具体情境、语境确定行文方向,而不是进行简单的、平面性、线性、静态的形式逻辑分类。”对此,笔者基本认同。

在行文工作中,行文关系决定行文方向。行文方向指公文运行的方向,具体来讲是机关按照一定的行文关系向不同层级机关行文时所形成的公文运行的方向。笔者以为,对公文按行文方向如何分类的问题,更应当考虑公文运行方向的不同形态和公文规范化的实际应用需要。鉴于此,也不妨将公文运行的方向分作上行、下行、平行和泛行等类别,公文则可分别称作上行文、下行文、平行文和泛行文。上行文是下级机关对上级机关的行文,下行文是上级机关对下级机关的行文,平行文是不相隶属机关之间的行文;泛行文,顾名思义是行文方向不单一、受文对象比较广泛的行文,多是发布公告和通告的机关面向不论职级高低的相关机关、单位或相关人员的一种告知性行文。[2]

    二、现行公文文种如何归类

由于对“公文按行文方向如何分类”的问题认识不同,因而对“现行公文文种如何归类”的问题势必产生分歧。

先看《界定》文中的列表:

       现行法定公文文种的行文方向

 行文方向

                           文种

  上行

请示  报告  意见    议案

  下行

命令(令)  决议  决定  公报  批复  纪要  意见  公告  通告  通知   通报  

  平行

  意见  公告  通报  通知

 

对此,笔者认为更值得商榷。下面是笔者归纳的列表:

 

党政机关狭义法定公文文种按行文方向归类表

 

 行文方向

                            

  上行

 请示  报告  意见(呈转性)

  下行

 决议  决定  命令(令) 意见(指示指导性) 通知  通报  批复 纪要

  平行

   议案 

  泛行

 公报  公告  通告

 

通过比对,可以看出两表的不同之处。在此,笔者主要阐明以下几点:

(一)不宜将公报、公告、通告视作下行文

《界定》认为,公报“适用于公布重要决定或者重大事项”,和决议、决定一样都具有出重要决策和重要事项的功能,决策的行为是自上而下的,且在同一组织系统上下级之间,因此将公报也归于下行文。对此,笔者认为不妥。实际上,从行文方向来说,决议、决定明显是下行文,而公报与之迥然有别。公报适用范围中的关键动词是“公布”,而不是“作出”,受文对象也显然不是同一组织系统的下级机关。鉴于公报受文对象广泛的特点,故将其归于泛行文为宜。

    《界定》认为,公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项是法定的公布性文种,涵盖范围广,但对国内而言,就是下行文。同时认为,通告“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”,“一定范围内”所涵盖的范围既包括上级单位,也包括下级单位、平级单位和不相隶属单位;从隶属关系上看,发文单位与受文单位行政级别难以界定清楚,但从实际公务处理活动及职权范围和效力看,通告的发文主体对所拟处理的公务活动具有法定的或强制的权力,所以可将其归为下行文。对此,笔者也认为不妥,公告、通告同样应当归于泛行文。是泛行文还是下行文,主要取决于行文方向和受文对象,而不取决于公文是否“具有法定的或强制的权力”。显而易见,许多周知性的公告、通告就不具有法定的强制力。

公报、公告、通告作为泛行文,在主送机关的标示上,与下行文也明显不同。泛行文一般不需要标示出主送机关,即便有明确的受文对象,也多指特定的社会公众、法人或其他组织,往往无须标注。在发布形式上,泛行文一般通过报纸、电视、广播电台、网络公开发布,和下行文也明显不同。

(二)不宜将函视作上行文和下行文

将函既视作平行文,又视作上行文和下行文,是公文学界长期以来形成的一种误区。《界定》也如此,在阐述函等文种时,称其“具有行文方向的多向性,这是由公务处理活动的复杂性决定的。在公文行文方向划分上,不能静止地要求每个文种只对应一种行文方向……。一些公文文种行文方向的多向性,反映了这些公文文种处理公务活动范围的扩大以及功能的增强,这是提高公文处理工作效率的内在需要。笔者以为,此观点是错误的。函的根本属性是平行性,而不是多向性。函是平行文,不能用于上行文和下行文,上下级机关不可以违反行文关系直接用函行文。函与报告、请示和批复等相关文种的错用,大都凸显了违反行文关系的问题。公文学界之所以长期陷于函包括上行函和下行函之误区,一个很重要的原因是忽视行文关系,严重混淆了正误两种“函代请示”“函代批复”和“函代通知”的区别。在新《条例》进一步明确函“适用于不相隶属机关之间”的情况下,函代请示”“函代批复函代通知则必须符合行文关系——用函时:上级机关对下级机关行文,发文机关应是上级机关的办公部门或业务主管部门;下级机关对上级机关行文,主送机关应是上级机关的办公部门或业务主管部门。[3]而这样的行文,无疑是平行文而不是下行文和上行文。

《界定》另有这样的阐述:“作为上行文的‘函’,相比于‘意见’,其特点在于与行文的上级机关之间的非隶属关系上,而‘意见’的上行,限于同一组织系统具有垂直关系的上下级之间。”基于此认识而将函归于上行文,是观点上的又一种错讹。平行文既包括同一组织系统中同级机关之间的行文,又包括非同一组织系统中同级或不同级的不相隶属机关之间的行文;换言之,平行文不单单是平行机关之间的行文,所有不相隶属机关之间的行文均属于平行文,发文机关和受文机关双方都是平等的行文主体,不应当以机关级别高低和部门所在机关级别来确定行文方向。

(三)不宜将议案视作上行文

议案到底属于上行文还是平行文,学界也一直存在分歧。《界定》是这样阐述的:“不少学界同仁从隶属关系上认为,各级政府与同级人大之间是平级,从而界定议案为‘平行文’。公文是处理公务活动的重要工具,其最终效力在于公务的具体处理。议案要经过同级人大审议、批准通过才能发挥效用,因此应结合职权范围将议案确定为上行文种。此认识也是一种错讹,观点同样不能成立。以函为例加以说明,函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项,那么按照《界定》的观点,其中的向不相隶属机关请求批准和答复审批事项的行文就应当确定为上行文和下行文,这显然不妥。

笔者以为,议案的行文方向应以行文和受文双方是否有隶属关系确定。人大常委会和人大各专门委员会向人民代表大会提出的议案当属上行文;政府、法院、检察院向同级人民代表大会及其常务委员会提出的议案当属平行文。仅从党政机关公文中的文种来说,议案应当是平行文而不是上行文。

(四)不宜将通报视作平行文

《界定》将通报归于既可下行又可平行的文种,并作了这样的阐述:“‘通报’具有告知‘重要情况’的功能,通报情况时,其具有向平级机关或非隶属机关交流信息的功能,因而可以平行。笔者以为,此观点也明显错误,极易造成文种错用和以讹传讹之后果。

不相隶属机关告知事项(通报情况)不用函而错用通报行文,同样违反行文关系。通报是下行文,不宜用于不相隶属机关。以公文著作中的范文为例:《××市财政局关于行政管理费及企业成本、费用和亏损情况的通报》(主送各区、县人民政府,各委、办、局,各总公司,各高等院校),则应改用函行文,可修改为《××市财政局关于通报行政管理费及企业成本、费用和亏损情况的函》。其中,“通报”为事由中的动词,“函”为文种。[3]若将事由中的动词“通报”删去或改成“告知”,也未尝不可。

最后,谈一下可否将通知、意见视作平行文的问题。此问题,尚待学界深入研讨和国家主管部门进一步明确。

根据公文处理法规的规定,通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项,批转、转发公文。学界对传达性通知表述中的“有关单位”一直存有异议,认为这一表述为不相隶属单位滥发通知提供了依据和可能。“有关单位”到底是指下级机关的有关单位还是下级机关以外的有关单位,人们曾有不同的理解和解释,制发公文时就会采用不同的方法行文,学界也确有不少人将通知既归于下行文,又归于平行文。仅从字面和句法结构上进行分析,“有关单位”和前面的“下级机关”已不发生联系,似应包括不相隶属的单位。若如此,笔者以为存在弊病,主要是易造成通知文种的滥用,不利于纠正通知和函混淆错用的状况。换个视点考虑,规定中有关单位的限制,或许是指向党政机关办公部门代表本机关向下级机关发通知的情形,而不大可能指向所有不相隶属机关可以相互发通知的情形。(办公部门的这种行文,从隶属关系来说,应当属于平行文;但由于办公部门代表上级机关行文,对下同样具有指示指导性,因此从办公部门的职能和下级机关的角度来看,也可把它视作一种特殊的下行文。)为遏制和避免违反行文关系向不相隶属单位滥发通知的倾向,笔者认为还是将“有关单位”删去为好。实际上,仅向不相隶属的单位告知事项或者商洽执行的事项,完全可以用函行文;倘若既向下级机关又向有关单位告知事项或者提出共同执行的事项,分别用通知和函行文才不会影响通知的下行文的本质特征。[4]

笔者在2008年发表的文章中提出:“意见属于既可上行、下行又可平行的通行文,这有利有弊,学界一直褒贬不一。意见用于上行文,较好地解决了呈转性公文长期存在的难题,可有效纠正报告和请示混淆错用的状况;但是,意见虽然有规定可用于平行文,却很少作为平行文使用,不相隶属机关用函行文即可,意见多向行文的功能值得商榷,尚待改进。[1]目前,学界许多人在阐述意见既可上行、下行又可平行时,提出的依据仍是《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》(国办函〔20011号)。实际上,从《党政机关公文处理工作条例》201271日施行时起,2000年发布的《国家行政机关公文处理办法》即已废止,国办函〔20011号文件也就相应地失去了法定效力。

 

注释

[1]栾照钧《公文分类难点疑点盲点探讨与思考》,《办公室业务》2008年第4期。

[2]栾照钧《试论公文行文关系及其规范》,《秘书之友》2011年第12期。

[3]栾照钧《公文写作与评改禁忌大全》,广东经济出版社,201212月第1版。

[4]栾照钧《〈党政机关公文处理工作条例〉缺憾瑕疵探析》,《秘书》2013年第4期。

 

                                                                                      (作者系中国公文学研究所副所长)

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